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方舒 新型城镇化建设中社会政策创新的理论蕴含
发表时间:2016-09-25 08:55  文章来源:学术论坛

新型城镇化建设中社会政策创新的理论蕴含与时代走向

——以临安“绿富”项目实践为例

方  舒

 

[摘  要]中国特色新型城镇化建设是惠及亿万城乡居民的民生大事,作为福利资源配置机制,社会政策的创新发展是助力城镇化的一大引擎。从浙江临安的经验来看,全域、统合和均等化“三位一体”的视角已成为新型城镇化建设中社会政策的最新本土理念,在内涵、项目和机制三个层面的创新也日渐形塑了民生福利城乡统合发展的临安“中国经验”。这一社会政策创新的地方经验本质上具有与理论对话的可能,唯此才能找准其时代走向,即积极社会政策的本土新模式。

[关键词]新型城镇化;社会政策;城乡统合;现代民政论;积极社会政策

[作者简介]方舒,中央财经大学社会发展学院副教授,社会学博士,中国人民大学社会学理论与方法研究中心兼职研究人员,北京100081

 

一、全域、统合与均等化:推进新型城镇化建设的福利目标

城镇化是现代化的必由之路。推进中国特色新型城镇化建设,涉及民生福利的社会政策建设应是其中应有之义。“福利是能使人们生活幸福的各种条件和要素,它既包括人的身体应得到的保护和照顾,也包括影响人的智力和精神自由发展的各种要素。”[1](P2)从这个角度来说,社会福利是运用政府和社会等公共力量、通过社会政策传递给人们的一系列公共资源。此种理解将社会政策最基本的“需求——资源——制度——政策——福利”逻辑线索勾勒出来,而这样的基本线索贯穿于整个福利思想史。比如,古典自由主义者在讨论福利概念时,“都是将其范围限制为市场交易中的个人所体验到的那些满足,再补充以必要的公共物品的供给,包括济贫措施”。[2](P17)

在社会政策过程中,福利由资源的配置而传递出来,这说明社会资源的配置是否合理直接关系到人们的福祉。以浙江临安为例,当前我国农村公共资源的建设布局,近年来虽然取得了较大成绩,但也暴露出配置不够优化的问题。

第一,资源使用效率不够均衡。不同地区、不同领域公共服务设施的使用效率差异较大。临安市主城区、中心镇的学校、医院及部分文体设施往往人满为患,而农村地区一些公共服务资源出现空置现象。一项当地政府的调查显示,平均一个村有近三分之一农户的孩子在临安市区就读,预测未来十年全市在农村中小学读书的学生只有现在的一半左右,城镇就读的学生将大致为现在的1.5倍。又如,临安有大量的乡村卫生室平均每天接待的患者只有5人次左右,其主要承担的是慢病管理,如量血压和体温、打胰岛素等。虽然图书室、篮球场、健身器材等公共文体设施已实现乡村覆盖率,但当地的调查显示,80.5%的农村家庭很少到图书室看书;按照时间计算,篮球场的使用率为30.5%,且大多为学生放假使用,平时篮球场几乎成为摆设;健身器材的使用率仅为52%。

第二,硬软件资源配置不够协调。以教育为例,在当地调研了解到,锦城锦北片区小学、初中学生老师比为27.1:1和13.1:1,而昌化昌北片区小学、初中学生老师比仅为11.3:1和9.4:1,且两昌地区老师的年龄普遍偏大,如龙岗小学33名老师中,50岁以上的有12名,30岁以下的只有6名。医疗卫生方面,偏远镇卫生院、村卫生室难以吸引和留住年轻的医科人才。农村医疗人才相对匮乏,会直接造成农村医疗资源利用率不高。

第三,资金投向与群众需求匹配度不够高。如村民对学前教育、老年居家养老需求较高,而这两个方面恰恰是当前建设中较为薄弱的环节。当地调查显示,村民对敬老院、老年人服务中心、村幼儿园、外来务工人员公寓等需求率为58%、62%、63%和30%,而其实际覆盖率仅为6.7%、23.5%、34.9%和10%,大大低于村民的实际需求。

从社会政策的角度理解,资源使用效率不够均衡凸显了当前很多地方在推进城乡一体的新型城镇化战略过程中,都在纠结的一个问题:主城区、中心街镇、农村地区在福利资源配置上,应以一种什么样的标准来实现均衡;硬软件资源配置不够协调反映了当前社会政策的设置与执行,缺少一种统合的视角,公共基本设施的建设与社会服务人才队伍的建设没能实现并举、并重;资金投向与群众需求匹配度不够高反映了福利资源的传递缺乏实效性,根本原因在于社会政策“实现人的基本需要”的宗旨在具体执行过程中没能完全落实,“需求——资源——制度——政策——福利”这一最基本的社会政策逻辑无法践行,导致一些亟需的福利服务无法有效到位。

任何一项政策的制定和实施都具有目标指向性,“政策与选择目标有关,但是也与选择完成这些目标的手段有关”。[3](P68)临安市政府面对社会福利资源配置中的现实难题,积极创新城乡社会政策理念、开拓社会政策思路、丰富福利资源配置方式,形成了全域视角、统合视角、均等化视角“三位一体”的社会政策全新发展思路,逐渐走出一条具有中国特色的社会福利城乡统合的路子。

 

二、站在城乡关系发展潮头的临安社会政策创新实践

(一)全面深化改革新时期的城乡一体化发展潮流

2016年1月27日,中共中央、国务院印发了《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》,也就是人们所说的“2016年中央一号文件”,提出了“推动城乡协调发展,提高新农村建设水平”的战略要求。[4]《意见》指出,加快补齐农业农村短板,必须坚持工业反哺农业、城市支持农村,促进城乡公共资源均衡配置、城乡要素平等交换,稳步提高城乡基本公共服务均等化水平。

《意见》提出,今后应把民生事业发展的重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇,加快推动城镇公共服务向农村延伸。其主要措施有,一,加快发展农村教育事业包括学前教育、高中阶段教育及中等职业教育,加强乡村教师队伍建设,同时办好农村特殊教育;二,社会保障制度建设上,整合城乡居民基本医疗保险制度,全面实施城乡居民大病保险制度,健全城乡医疗救助制度,完善城乡居民养老保险制度和农村低保制度;三,在社会服务上,建立健全“三大服务体系”,即农村留守儿童和妇女、老人关爱服务,农村困境儿童福利保障和未成年人社会保护,农村养老服务体系、残疾人康复和供养托养服务;四,积极发展农村社会工作和志愿服务。

2016年的中央一号文件对当前我国各地构建新型城乡关系、建设社会主义新农村有着极为重要的指导意义,主要体现在两个方面。一方面,《意见》非常明确地提及当前建设美丽宜居乡村的重要维度是不断实现基本公共服务城乡均衡布局,其中更是指明了,农村的学校教育、农民职业培训与就业服务、医疗卫生服务、养老服务与设施、社会保障与救助等民生事业与社会服务是今后的具体着力点。另一方面,《意见》所传递的一个重要的信号是创新,即把“推动城乡协调发展”作为新农村建设的主要工作思路,这是全面深化改革的时代要求,更是当前中国在大流动、大发展、大转型的时代背景下,积极构建新型城乡关系的合理路径选择。更进一步说,改革创新是实现城乡一体化的时代要求,没有富于更高胆识和气魄的地方创新和部门创新,新型城乡关系的“中国经验”就会缺少一个个支点、一丝丝生气。

临安市早在2010年就站在城乡一体化、推进城乡基本公共服务均等化的时代潮头,找准了美丽乡村建设中“绿色家园、富丽山村”建设项目这一总载体,既非常清晰地认识到推进新型城镇化建设中农民福利的所需,又紧紧抓住政策创新这面大旗不放松。经过5年多的创新和实践,一个具有中国特色的社会政策城乡统合发展的临安“中国经验”日益酝酿成型。因此对临安实践中社会政策创新的深入挖掘,就需找准临安“中国经验”之福利篇的创新点。

(二)临安实践中社会政策的内涵创新

根据近两年中央一号文件的精神,加快提升农村基础设施水平,推进城乡基本公共服务均等化,让农村成为农民安居乐业的美丽家园,成为当前我国构建新型城乡关系、建设美丽新农村的重要导向之一。这一维度的目标导向最终落脚点实际上就是在内涵创新上。社会福利的内涵是指由政府和社会具体传递到个体那里的福利资源内容,比如救助、教育、卫生、文化、就业等方面。从临安的实践出发,其民生事业与社会政策的内涵创新,主要体现在福利内涵的丰富上、福利内涵的提升上和福利内涵的延伸上。

如果从内涵的丰富上看,主要体现在临安实践中,以一种俯瞰全局的宏观眼光,将民生保障事业的发展置于“绿色家园、富丽山村”项目这一总载体中加以规划。在临安,新农村建设的要求已不仅仅停留在单一的村庄整治上,迫切需要向生活环境生态型、生活条件现代型、生活方式城市型的方向转变。在这样的形势下打造“绿色家园、富丽山村”,从物质、文化、服务等各方面提升城乡居民生活品质,使临安成为城乡居民安居乐业的幸福家园。

这种俯瞰全局的宏观眼光在政策设置上,就表现为具体工作思路的系统性、全面性。比如,在“绿色家园、富丽山村”建设中实施了绿色新社区建设工程,致力于全面提升农村公共服务水平。它主要包含:①加快实现城乡基本公共服务制度的对接,推进农村社区服务中心建设。②加快开展卫生乡镇、卫生村创建工作,逐步实现城乡医疗、环卫和公交一体化。③加大农村社会养老保险政策覆盖和农村合作医疗参保工作力度,实现老有善养、病有良医的目标。④加快建立健全市、乡镇(街道)、村(社区)三级救助体系,使农民真正享受到“强城带乡、强工补农”带来的实惠。⑤充分利用“联乡结村”、“三百结对”共建新农村等活动载体,切实加大帮扶工作力度,逐步实现低收入农户奔小康。

从内涵的提升上看,主要体现在临安市在“绿色家园、富丽山村”建设中订立了社会福利城乡一体化的高标准,在具体实施中始终朝着这个目标努力不动摇,取得了令人欣喜的成绩。临安市在政策设置之初就提出:争取通过三年的努力,真正让临安52万人民享受同城同待遇,通过扩大社会保险覆盖面,全面建立覆盖所有城乡居民、分类分享的多层次城乡居民养老保险。这样的目标设定无疑需要坚实的物质保障和坚定的政策决心。

经过几年不懈努力,“同城同待遇”在临安不再是一句口号,已变为令人振奋的成绩。临安市早在2013年底就已实现镇街综合文体站、标准化卫生院和村卫生室、劳动保障室和居家养老全面覆盖,基本医疗保险政策与杭州主城区全面接轨,城乡居民医疗保险参保率达99.8%;已建成统筹城乡的社会救助体系,同时还建立健全城乡低保标准逐步缩小机制,农村低保标准年增幅达到13.2%,城乡标准比已达到72.64%,缩小了城乡居民的低保待遇差距。

从内涵的延伸上看,主要体现在临安市推行的社会政策地方版本上,当地的很多办法在中央政策的设计思路上,往往又多往前走了一步。比如,临安市创新开展“服务百姓档案”工程,目前基本建立了覆盖全市15.02万户农村家庭的基本信息和需求信息档案,市、镇、村三级便民服务全覆盖。

在具体政策实践中,临安的社会政策城乡统合发展突出体现在对农民的支持上。临安市多年来一直坚持面向农民开展职业培训和就业服务,不断提升农民就业服务水平。这其中实施的“千万农民素质提升工程”最值得称道。就2013年一年来说,当年共完成农民素质提升培训18829人、农村实用人才培训3598人、农村成人“双证制”教育培训2943人,新增农村实用人才997人。

社会政策城乡统合还体现在持续加强农村地区的教育、卫生等社会服务的质量上。在教育领域,临安市从2010年开始实施中小学校布局调整,目前建成一批高标准学校、幼儿园,41所学校被评定为浙江省标准化学校,优质教育资源加快向农村延伸。在医疗卫生领域,当地近年来全面实施农村医疗卫生体制改革,目前已建设标准化卫生院23家,标准化村卫生室(规范化社区卫生服务站)实现行政村全覆盖,基本形成了“20分钟医疗卫生服务圈”,以市属医院为龙头、镇卫生院为枢纽、村卫生室(社区卫生服务站)为网底的新型三级公共卫生服务网络体系进一步完善。

我国现阶段的城乡社会政策发展,需要走上全面深化改革的内涵式发展之路,而创新发展的时代要求在临安经过几年实践,可谓积累丰硕。归纳起来,无论是内涵的丰富、提升还是延伸,都是临安市在积极构建新型城乡关系过程中的社会政策创新之举。

(三)临安实践中社会政策的项目创新

民生福利的制度和政策内容丰富,涉及项目很多。临安市以“绿富”项目为总载体,以城乡居民基本需要为依据,切实从社会保障、民生事业、社会服务的具体项目着手,一件件去落实、一步步在发展。

临安的社会保障体系不断完善、待遇不断提升。第一,社保体系不断完善。近年来临安市出台就业、生育、住房、医疗、养老、济困等一系列保障性政策,加快完善就业促进、社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业“五位一体”大社保体系,为全体居民提供“从摇篮到坟墓”的各类社会保障。大社保的“大”不仅体现在项目照顾面大,更指社保的城乡衔接上。临安市近几年加快实施农村社会养老保险与基本养老保险的接轨,截止2014年6月底,全市已参加各类社会养老保险38.8万人,参保率达92.4%;享受各类社会养老保险退休待遇12.2万人,待遇发放率达到了100%。与此同时,面向城乡居民大力开展了充分就业市和创业型城市建设,2013年完成农民素质培训1.5万人次,打造一支新型农业职业化队伍,城镇登记失业率始终控制在3.3%以内。

第二,政府的持续大力投入初见成效。截止目前,医疗保险待遇全面提高,并实现与杭州医保“一卡通”。农村低保标准提高到每月340元,60岁以上老年人享受每月100元基础养老金,农村五保和城镇“三无”对象实现集中供养,市社会福利中心二期(市福利康复中心)全面建成,扶老、助残、救孤、济困的能力显著提升。连续举办生活困难帮扶、透析病人专项救助、大病救助、金秋助学、结对帮扶等一系列活动。

第三,目前临安市已基本完成医保待遇与杭州主城区接轨,实现了同城同待遇、同城同标准。临安市将城乡居民在二级医疗机构住院报销比例提到75%,建立重大疾病医疗补助制度,多次提高生育补助标准,使城乡居民医保待遇逐步与杭州“同城同待遇”。同时积极推进医疗救助政策,职工医保最低救助比例从原来的40%提高到50%,城乡居民医保最低救助比例从原来的30%提高到50%,医疗困难救助指标基本也达到“同城同标准”。

第四,针对城镇化进程中争议最大、利益最集中、治理风险最高的征地问题,临安市从被征地农民的民生保障层面着力,近年来积极推进被征地农民基本生活保障制度,新增失地农民实现即征即保,为新型城乡关系的构建筑起了一道无形的稳定堤坝,也为被征地农民织好了一张兜底的生活安全网。此外,这几年临安市加快了住房保障工作进程。仅2013年当地就新启动农房改造建设示范村3个,完成农村住房改造建设3633户,农村困难家庭危房改造建设270户。

在社会服务上,临安也构建了一系列面向城乡居民的统合性、均等性的基本公共服务体系。第一,着力打造农村基层为民服务平台与服务体系。目前农村社区服务中心实现全覆盖,还创新开展了“528天目惠民工程”,建立了市、镇、村三级便民服务网络,形成了社会管理和民生服务的新体系。

第二,创新发展农村居民养老服务。针对城乡居民需求最为强烈的养老问题,临安市近年来也在政策层面主动发力、积极创新,初步构建了“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的城乡居民养老服务体系。

第三,进一步优化城乡教育资源均衡配置。当前,临安教育已整体上解决了“上学难”问题,步入了“上好学”的新阶段,农民群众对优质教育资源的需求也日益强烈,促进农村教育资源优质化发展是关键。据此,临安市已经实现了全面的城乡免费教育,成功创建学前教育达标县。

第四,把政府公共服务与社会互助服务有机结合,大力推进乡村社会的志愿服务。调研发现,一些作为“绿富”项目“领头雁”的乡村,如泥川村、潘山村等积极推进农民志愿服务队伍,开展自我服务、自我管理。目前均已成立了“和事佬”调解队、党员新农村建设服务队、文化宣传服务队、政策法规宣传志愿队、巾帼清洁志愿队、山塘水库巡查志愿队、森林防火应急志愿分队、“山里人”文艺队等。这些志愿队伍服务范围包括便民服务、公共安全、文化休闲等内容,对山区面积占比较大的临安来说,志愿服务、自我服务是一种非常有效的福利资源补充。

第五,临安市还充分利用现有的农村医疗卫生服务网点,探索推行农村“家庭医生”服务模式。规划中将根据交通区位、人口密度等实际情况,安排一名医生签约数十至数百户农村居民家庭,成为农村居民的“健康守门人”,并逐步实行家庭医生首诊制,形成分级就诊、有序就医的医疗保健服务新格局。

除了社会保障、基本公共服务外,临安市近几年还在一些小众服务项目上做足功夫。比如,为响应我国司法行政工作体制改革、切实帮助走过错路的群众尽快矫正、回归社会,临安市将帮教矫正服务纳入基层社区服务框架。政府指导社区制定了系统的服务及评价规范。坚持“谁主管,谁负责”的原则,使帮教服务真正做到单位包职工、学校包学生、街道包待业青年。同时,针对临安一般夏季降雨量大的现实,指导和要求各个乡村根据自身实际情况,规定必须制定各村自己的《自然灾害救助应急预案》,从制度建设上系统加强灾害应急与救助的力度。

(四)临安实践中社会政策的机制创新

随着经济社会发展,我国公共服务需求的快速增长与总量供给不足及资源配置不均衡之间的矛盾突出,成为与民生问题相关的社会矛盾、社会公平问题凸显的重要原因。[5](P244)临安市在制度建设和政策实践中,紧紧抓住工作机制创新这一主线,围绕目标——设计——执行的完整过程,多方整合力量、创新工作方式、丰富工作手法,最大程度上确保“绿富”项目的推进及民生福利城乡优化配置的实现。

第一,财政投入机制上的创新。以2013年为例,临安市实现GDP达409.23亿元,人均12551美元,财政总收入48.64亿元,城乡居民收入分别为34320元和17561元,比值为1.95:1,低于全省2.35:1和杭州市2.08:1的水平。临安市坚持把每年新增财力的70%以上用于民生保障,基本建成了覆盖城乡的公共服务和社会保障体系,全面小康实现程度位居杭州五县市首位。

有了坚实的财政资源支持,临安市的城乡统合的社会政策发展可谓一年一个台阶。一是社会事业协调发展。优化教育资源配置,设施投入2.4亿元;镇(街)中心幼儿园实现全覆盖;医药卫生体制改革深入推进,公共卫生服务能力稳步提升。二是民生保障能力持续增强。深化充分就业市和创业型城市建设;农民素质培训1.8万人次;实现医保主要政策框架与杭州市区接轨;创建农村居家养老服务站182个;完成农村住房改造3050户。

第二,进一步强化政策协作,织好社会保障和公共服务网,形成更大的民生福利体系。协作的工作之一是“城乡联动协调工作机制”。以城乡教育问题为例,近5年来,临安深入推进“互助共同体”结对体系建设,通过城区品牌学校带动农村规模学校做大做强。

协作的工作之二是“两区一市”联动协作工作机制建设。在杭州市的统筹安排下,充分利用余杭、下城的优质教育和卫生等服务资源,临安教育、医疗服务的整体水平得到较大提升。具体来说,一方面,深入实施名校、名师的培育计划,实施重点学校教育与科研援助计划,着力在教育管理、师资培养、教学研究方面进行协作,促进“两区一市”有更多的学校结成互助共同体。另一方面,积极推进“两区一市”医疗卫生机构开展结对,在社区服务、卫生监督等方面开展协作,加强课题攻关、骨干培养、规范化管理等。

“两区一市”联动协作工作机制还覆盖了就业服务与社会救助等工作。例如,三地于2014年10月举行了协作人力资源交流大会,现场81家单位参加招聘,提供岗位1253个。就业信息的互通与分享让劳动力市场在区域内初具规模,劳动力的流动与就业岗位的配置进一步得到优化。此外,2014年余杭区和下城区的“镇街结对”单位先后到临安结对镇走访慰问,共送去慰问金165万元;同时,“村社结对”单位还开展了互访联姻活动,临安市9个结对镇领导班子分赴余杭、下城结对单位对接交流。

第三,坚持改革推动,注重服务体系建设。临安市建立了全省首个县(市)级民生管理服务中心,配套建设了镇(街道)便民服务中心和村级社区服务中心,基本实现了城乡医疗、环卫和公交一体化,真正做到了看病、购物、娱乐不出村。建立了村级土地流转服务中介,完成了集体林权制度改革,成为全国的先进地区。尤其是,临安市这几年逐步健全城镇医院与社区卫生服务机构间分工合理的分级医疗服务体系、覆盖全市的院前急救体系,为城区医院优质资源有效辐射农村搭建成熟平台。

第四,以“精品村”、“特色镇”、“文化礼堂”等创建项目为带动。近年来随着“绿富”项目的深入推进,临安农村公共服务的“硬资源”发展步伐较快,环境面貌焕然一新,这主要得益于“绿富”工程的项目化运作思路。创建项目强化了农村公共资源的规范化、精细化管理;也注重运作机制、管理制度的搭建,通过制定科学合理的公共服务资源配套管理机制,使农村公共服务逐步走向规范化、精细化管理轨道,促进长效运行。

第五,从人才队伍建设入手,提升农村公共服务队伍素质。临安市一方面通过“走出去”和“请进来”相结合的方式,“内培”和“外引”相结合的人才队伍培养模式,努力提高农村教师、村级医疗卫生员、文化管理员等队伍的整体素质,切实提高管理和服务水平,最大限度地发挥优质资源的普惠性。另一方面,以一系列激励政策不断优化服务人才选用。尤其在农村教育问题上,临安市从保障农村师资的角度,不断改善农村教师工作生活待遇,各项评选奖励制度适度向农村倾斜,完善师资常规流动机制,建立了优秀师资交流机制。

 

三、社会政策创新发展之临安“中国经验”的理论价值

改革大幕拉起的30多年来,中国的经济社会发展可谓日新月异,在这样一个改革转型关键时期,决策者和执政者所要考虑的是如何实现我们这个有13亿人口的发展中大国,完成现代化的历史任务。中国实现“中国梦”的现代化征程一定是一条与西方根本不同的道路选择,对这条具有中国特色的发展之路,有的学者称之为“中国道路”,有的学者称之为“中国模式”。[6]“中国道路”与“中国模式”是一对辩证的概念,“从目标与途径的关系上看,道路与模式的实质内涵具有同一性,因此‘中国道路’演进为‘中国模式’具有历史必然性和必要性”。[7]但支撑中国特色社会主义道路逐渐形成“中国模式”的应是涵盖经济、政治、社会、文化和生态等多元领域的无数“中国经验”。因此临安的实践与经验对于推进中国特色新型城镇化建设的“中国经验”具有重要的典范意义。

虽说临安“中国经验”是构成整体“中国经验”的许许多多地方经验之一,但其本身也是一个十分完整、系统的范畴,民生福利的城乡统合发展也是组成临安“中国经验”的华丽篇章和铿锵音符。拥有这样鲜活、典型的地方经验,若只停留在具体政策层面讨论其优势与成效,虽能对临安乃至全国其他地方推进新型城镇化、发展城乡统合社会政策多有现实意义,但又未免太过小气。

临安实践的经验还具有极其丰富的理论价值有待开发。根本上,临安市近年来推进的城乡统合视角下的民生福利发展的实践,展示了社会政策创新发展之“中国道路”、现代民生福利事业之理论本质,给学界以很大的启示。然而,究竟如何开发却是一个深层次的理论问题。大体说来,解答需要三个步骤:第一步必须首先弄清楚民生福利事业的本质是什么;第二步需要理清现代民生福利事业如何实现;第三步要依据前两点的理论依据,回望临安经验的理论价值。

那么首先问题是,现代民生福利事业的本质是什么?早在2011年,由我国著名社会学家郑杭生先生率领的研究团队,对北京市推进实施的“大民政”工程进行了全面、系统的研究,并提出了“现代民政事业的理论内核是社会资源优化配置问题”的论断。由于北京市“大民政”的理念早已超出了传统民政工作的范畴,是融合了民生事业、社会服务等内容的集合概念,与临安经验中的社会政策建设指向的内容具有高度一致性。因此可以说,在此借用郑杭生先生及其团队的“现代民政论”观点,认为临安经验中民生福利发展实践所体现出的实际上就是社会资源优化配置问题,这也是学理上所言的民生福利事业的本质所在。

“现代民政论”的核心观点主要是:在漫长历史中积淀形成的“中国经验”在当下中国仍然不断成长,其中以“国家——社会”关系作为逻辑主线,各个方面的问题最终都会聚焦于一点——社会资源的汲取与配置。任何时代、任何社会条件下,如要提供更好的服务、实现更好的治理,就必须对社会资源的汲取能力和配置方式进行考虑和设计。实际上,社会资源的汲取能力的改善和配置方式的优化本身就是创新公共服务与推进社会治理的过程。[8]

这一观点延伸出三个问题。问题一是社会资源从何处来,“现代民政论”给出的选项是丰富的,经济增长、政府财政、社会互助、企业履行社会责任等都可以成为社会资源的来源点。这个问题实际上表达了一个社会在公众要求下,必须处理好政府、市场和社会三大部门关系,实现社会资源汲取能力的持续改善。问题二是社会资源如何产出民生资源,“现代民政论”认为社会资源不同于民生资源,社会资源的存量并不必然能够实现民生资源的增量,社会资源配置方式需要不断优化。在优化过程中,需要创新政府的政策设计、改革管理制度以及提高整合资源能力。问题三是社会资源的优化配置如何才能真正转化为各种客观的和主观的社会效果,如公平、包容、满意度等。[5](P146)“现代民政论”主张运用先进的现代技术为民生福利事业服务,实现社会资源优化配置的技术创新。也就是说,通过搭建基层服务平台、建设统一衔接的电子服务网络、创设方便快捷的服务享有技术(如临安市实行的市民一卡通)等,让民生福利受益者不仅能受益、还要知受益、快受益、好受益。

综上,“现代民政论”提出“社会资源的优化配置是民生福利事业的本质”的观点,实际上说明的是这样一个社会政策的运作逻辑,即社会资源如何转化为民生资源,民生资源又如何才能有效配置并产生良好治理效果。提炼出的这一观点,一方面与所研的民生福利城乡统合发展之临安“中国经验”有着高度的理论契合,另一方面也想在理论探讨上将临安实践中的社会政策创新经验进行凝练,实现与全国更多地方经验形成比照和对话。

临安的实践是推进新型城乡关系之“中国经验”来自基层的一个典型案例,它从新的角度展现了“中国经验”的丰富内涵。[9]临安“中国经验”推进城乡社会政策发展的统合性思维,实际上正好体现了社会资源在城乡如何实现优化配置这一临安实践的主旨。无论是城市还是农村,市民还是农民,看似都是平淡无二的词汇,但它们背后所反映的价值判断和利益追求,却决定了其都是现代性语境下的价值概念。通过临安社会政策上的创新实践,可以设想的是:未来现代化了的中国,人们不再在城市与乡村、市民和农民、城市化这些称谓上津津乐道,都从以人为本、以民生为本出发,看到的只是多元但却平等的无数个体,每个人的主体性都能受到关注,那将何其幸哉。临安社会政策城乡统合发展的实践及其经验以及无数类似的案例和经验,让我们看到了抱有这一理想的希望。

 

四、社会政策创新之临安“中国经验”的时代走向

深入推进新型城镇化建设是一项十分重要的国家战略,城镇化是现代化的必由之路已成为社会共识。按照中央的精神要求,中国特色新型城镇化必须坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的全新发展理念为引领。在这方面,“创新”是指各地在新型城镇化推进上应勇于尝试形成各具特色的“地方经验”,并汇聚而成“中国经验”;“协调”是指在统筹城乡发展要求指导下涉及的各项制度、政策和机制应具有统合性;“绿色”是指推进新型城镇化应处理好经济发展和环境宜居之间的关系;“开放”是指政策实施中既要体现政府引导支持也要倡导社会力量广泛参与;“共享”是指新型城镇化的成果应惠及城乡居民、所有常住人口。

推进中国特色新型城镇化建设的过程也是城乡民生福利建设、社会政策创新发展的过程,而且是一个动态的、长期的过程。所以,社会政策创新发展也必须坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的全新发展理念为引领。据此可以说,衡量来自临安的经验不能只用“结果导向”还要有“过程导向”,不能只看眼下是否取得了政策实效更要看对未来新型城乡关系的积极影响。正因如此,社会政策创新之临安经验的时代走向更需明确。

这种时代走向就是,在全域、统合和均等化的政策思路下逐步走向积极型社会政策。这是因为,“致力于推动经济社会发展的公共治理和公共安排,必须秉持经济政策与社会政策是持续双向互动、彼此融合促进的关系这一辩证性、互动式思维”,[10]就是要赋予社会政策以更加积极的含义。按照王思斌的观点,新发展阶段下我国更加积极的社会政策应包括的未来发展导向有,保障和改善基本民生,促进就业和社会参与,培育健康的社会氛围和社会心理,预防底层群体的社会沉淀和社会结构固化,支持经济发展转型。[11]在型塑这一新型社会政策模式过程中,仍需在以下方面实施创新。

第一,继续夯实社会政策建设基础。在推进新型城镇化建设进程中,不少地方的工作还存在着财政投入不足、基础设施薄弱、公共服务滞后、发展后劲不足等问题,反映了城乡社会政策创新统合的基础仍很薄弱。要破解这些问题,需要进一步夯实社会政策建设的基础条件,以财政体制改革为抓手,通过社会福利制度建设推进城乡社会政策统合发展,全面提升社会政策助力“三农”发展的实际效果。

第二,以更大的气魄统合城乡民生福利。新型城镇化建设绝不仅仅停留在一镇一村的整治上,而是根本上引导居民向生活环境生态型、生活条件现代型、生活方式城市型的现代化方向转变。在这样的根本转变下,以更大的气魄统合城乡民生福利完全符合群众意愿、顺应群众期待,就是要求从物质、文化、服务等各方面来提升城乡居民群众的生活品质,努力把城市、集镇和乡村各处建成风格不同的、城乡居民安居乐业的幸福家园。

第三,吸纳和用好专业服务人才。一切政策都需要靠具体的人来实施,社会政策传递福利资源的主要路径就是专业服务以及专业人员。在社会政策创新发展这一框架中,教育、医疗、社会服务、社会工作等民生事业领域的人才队伍建设,应是各地今后重点发展的方向。2016年中央一号文件中明确要求,积极发展农村社会工作和志愿服务,也正是考虑到专业服务人才建设的重要性。

第四,理顺两大政策机制。建构新型城乡关系、创新社会政策必须在如何挣脱“路径依赖”上下功夫,理顺工作机制。一方面,构建利益协调机制是社会政策城乡统合发展的关键性保障,[12]需要处理好经济政策与社会政策、民生福利与经济发展、中央要求与地方创新及城乡不同群体等一系列利益关系。另一方面,政策评估机制也需要理顺,社会政策需要评估机制,决策前的需求评估尤为重要,这就要求各地开展社会政策建设时应做好需求评估,使得政策更加科学化、合理化。

第五,全球化时代与中国的地方创新。身处全球化时代的中国,在推进新型城镇化、促进社会政策创新发展时必须具有更加宏阔的视野。这是因为,社会政策发端于西方社会,像临安一样的很多地方在实践中既要看到西方尤其是欧洲福利国家的政策和制度的得与失,能做到“为我所用”;也要从我国福利传统中汲取本土养分,能做到“开发传统”。处理好中西关系、古今关系和理论与实践的关系,是各地社会政策创新中需要迈出的关键一步。

总之,临安经验表明了,构建一种积极社会政策模式在当前乃至今后较长一段时间内,是我国社会政策创新发展的最重要趋势。当然,临安经验也是在迈向积极社会政策过程中的一个地方版本,而新型社会政策不仅需要无数个地方经验的积累,也需要一个较长的转型过程,来处理和解决好经济政策与社会政策关系、城乡民生福利建设、人才队伍发展、政策机制创新及全球化与中国道路关系等问题,从而实施一系列的创新探索。

 

[参考文献]

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[2]诺曼•巴里. 福利[M]. 储建国译. 长春:吉林人民出版社,2005.

[3]H.K.科尔巴奇. 政策[M]. 张毅,韩志明译. 长春:吉林人民出版社,2005.

[4]关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见[N]. 人民日报,2016-01-28.

[5]郑杭生,杨敏等. “大民政”的理论和实践与“中国经验”的成长[M]. 北京:中国社会出版社,2011.

[6]布鲁斯•J.迪克森. 更新中国模式[J]. 王瑾编译. 当代世界与社会主义,2012,(1).

[7]李伟. “中国道路”向“中国模式”演进的十条理由[N]. 社会科学报,2012-10-18.

[8]杨敏. “国家——社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置及公共服务与社会治理的创新[J]. 河北学刊,2011,(3).

[9]郑杭生,张本效. “绿色家园、富丽山村”的深刻内涵——浙江临安“美丽乡村”农村生态建设实践的社会学研究[J]. 学习与实践,2013,(6).

[10]方舒. 论后危机时代中国社会政策的发展条件与目标定位[J]. 开发研究,2015(1).

[11]王思斌. 新常态下积极托底社会政策的建构[J]. 探索与争鸣,2015(4).

[12]彭忠益,粟多树. 政策认同:基于我国社会利益多元化视角的分析[J]. 学术论坛,2015(1).

 

 

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